Indledning
Det daglige arbejde på offentlige arbejdspladser er normalt præget af åben dialog og et uformelt samarbejdsklima, og opgaverne løses typisk af ledere og ansatte i fællesskab efter gensidig udveksling af synspunkter.
En sådan arbejdsform er egnet til at sikre et godt og produktivt arbejdsmiljø og bidrager til den bedst mulige anvendelse af de ansattes faglige og menneskelige ressourcer. Herved øges også kvaliteten i serviceydelser og i de afgørelser og beslutninger, som myndigheden skal træffe.
Alt afhængig af forholdene på den enkelte arbejdsplads vil langt de fleste ansatte derfor formentlig kun sjældent opleve det som om, at lederen giver egentlige ordrer (”tjenestebefalinger”).
Det følger imidlertid af almindelige principper om ledelsesret og instruktionsbeføjelse, at den overordnede kan give ordrer til underordnede medarbejdere. Det ligger således i sagens natur, at det i sidste ende må være ledelsen, der om nødvendigt tager stilling til de forskellige tvivlsspørgsmål af f.eks. retlig eller økonomisk karakter, der kan opstå i forbindelse med løsningen af det offentliges opgaver.
Instruktionsbeføjelsen betyder, at den ansatte skal følge en tjenstlig ordre (lydighedspligten).
Hvis den ansatte ikke følger en ordre, kan ansættelsesmyndigheden påtale det og om nødvendigt gøre ansættelsesretligt ansvar gældende. I særligt grove tilfælde vil der principielt kunne blive tale om strafferetligt ansvar.
Instruktionsbeføjelsens grænser
I det følgende behandles spørgsmålet om håndtering af ordrer, som klart er ulovlige, eller om hvis lovmæssighed der opstår tvivl. Det er vigtigt at understrege, at sådanne situationer normalt ligger meget fjernt fra offentligt ansattes hverdag. Kun de færreste offentligt ansatte vil i løbet af deres ansættelsestid opleve at blive bedt om at gøre noget, der ligger uden for rammerne af gældende ret. Både ledere og ansatte vil være optaget af, at arbejdet udføres på en fagligt forsvarlig måde og i fuld respekt af lovgivningen.
Spørgsmål om ordrers lovlighed kan imidlertid opstå, og af hensyn både til retssikkerheden i den offentlige sektor og til den enkelte ansatte er det væsentligt, at der gives en generel vejledning om, hvordan konkrete situationer tackles.
Det er først og fremmest vigtigt at slå fast, at uanset om det er klart, at en ordre er ulovlig, eller der ”blot” er tvivl om ordrens lovlighed, har den ansatte, som bliver opmærksom på forholdet, pligt til at gøre lederen opmærksom på det. Herved får lederen mulighed for på ny at overveje spørgsmålet og at træffe en beslutning, der ligger inden for de relevante retlige rammer.
Pligten til at gøre opmærksom på, at en ordre må anses for ulovlig, samt hvad der ligger til grund for denne vurdering, påhviler i første række ansatte, der har til opgave at rådgive om for eksempel juridiske spørgsmål. Men det er vigtigt at understrege, at alle ansatte, hvis kendskab til reglerne på området gør, at de kan se problemet, naturligvis må bidrage til at få spørgsmålet frem.
Hvis orienteringen gives skriftligt, har den ansatte mulighed for, at den opbevares eller journaliseres på en relevant sag (for eksempel den ansattes personalesag).
Ordrer, som klart er ulovlige
Der kan tænkes at opstå det helt ekstraordinære tilfælde, at en leder udsteder og fastholder en tjenstlig ordre, der klart er ulovlig – for eksempel fordi den bygger på en åbenbart urigtig opfattelse af gældende ret – eller pålægger den ansatte at gøre noget, der i sig selv er strafbart.
I et sådant tilfælde hverken må eller skal den ansatte efterkomme ordren. Det vil sige, at den ansatte har både ret og pligt til at nægte at rette sig efter ordren (”sige fra”). Den ansatte vil altså her pådrage sig et ansvar ved at rette sig efter ordren. Det gælder også, selv om ordren går ud på ikke at gøre noget, for eksempel ikke at træffe en afgørelse, som der efter lovgivningen er pligt til at træffe.
Eksempel: En journalist ringer til en sagsbehandler i en forvaltning og spørger, om et bestemt møde har fundet sted. Sagsbehandleren spørger derefter sin leder om dette. Lederen meddeler sagsbehandleren, at mødet har fundet sted, men beder sagsbehandleren sige til journalisten, at mødet ikke har fundet sted. Lederens ordre herom er klart ulovlig, og sagsbehandleren skal sige fra. Videregivelse af den urigtige oplysning vil være et brud på den sandhedspligt, som gælder for offentligt ansatte.
I det helt ekstraordinære tilfælde, hvor en leder fastholder en tjenstlig ordre efter at være blevet orienteret om, at den klart er ulovlig, taler meget endvidere for, at den ansatte skal underrette lederens umiddelbart overordnede (for eksempel en afdelingschef) om forholdet. Den ansatte bør senest samtidig med underretningen af for eksempel afdelingschefen oplyse den pågældende leder om, at vedkommende går videre med sagen.
Eksempel: I forbindelse med behandlingen af en sag om, hvorvidt der skal udstedes påbud til en virksomhed, har den ansatte indstillet, at der ikke udstedes påbud, da lovgivningen ikke giver mulighed for det. Den ansattes leder er for så vidt enig i den juridiske vurdering, men træffer alligevel beslutning om, at der skal udstedes påbud, da lederen i anden forbindelse er blevet opmærksom på, at et påbud vil være populært i det lokalpolitiske miljø og i medierne. Den ansatte har i dette tilfælde både ret og pligt til ikke at rette sig efter beslutningen om, at der skal udstedes påbud. Den ansatte må endvidere orientere lederens overordnede og underrette lederen herom.
Andre tilfælde
Andre tilfælde, hvor en ansat bliver bedt om at gøre noget, der ligger uden for rammerne af gældende ret, vil for eksempel kunne opstå, hvor lederen ikke på forhånd har det fornødne kendskab til de måske meget detaljerede retsregler, der gælder på området. Når en sådan situation opstår, vil spørgsmålet typisk blive løst i almindelig dialog – og fuld enighed – mellem lederen og den ansatte, efter at den ansatte har gjort lederen opmærksom på forholdet.
Eksempel: En medarbejder bliver bedt om at vente et par uger med at reagere på en begæring om aktindsigt, fordi der er andre og mere presserende sager, der skal behandles først. Medarbejderen gør opmærksom på, at den, der beder om aktindsigt, efter offentlighedsloven har krav på et (eventuelt foreløbigt) svar inden 10 dage. Der må herefter træffes en ny beslutning, således at offentlighedslovens bestemmelser respekteres.
Enkelte tilfælde fra praksis viser, at der kan opstå situationer, hvor der er tvivl om en ordres lovlighed, men hvor lederen fastholder sin ordre. Der kan for eksempel være tale om tilfælde, hvor lederen ikke deler den ansattes vurdering og derfor fastholder sin ordre, men hvor det efterfølgende ved en nærmere undersøgelse bliver fastslået, at ordren faktisk var ulovlig.
I et sådant tilfælde vil den ansatte ikke kunne pådrage sig ansvar ved at have rettet sig efter ordren.
Hvis en ansat derimod har nægtet at efterkomme en ordre, hvis lovlighed er tvivlsom, er der efter traditionel juridisk opfattelse principielt tale om en tjenesteforseelse, også selv om man efterfølgende er nået frem til, at ordren efter en samlet vurdering måtte anses for ulovlig. Det må imidlertid have al formodning imod sig, at ansættelsesmyndigheden i en sådan situation vil have tilstrækkeligt grundlag for at gøre ansvar gældende over for den ansatte.
Eksempel: Efter en drøftelse mellem leder og ansat i en kommune fastholder lederen, at det må anses for lovligt at udstede et påbud over for en lokal erhvervsvirksomhed, mens den ansatte fastholder, at en sådan beslutning ligger uden for rammerne af den relevante lovgivning. Den ansatte må her redegøre for sin opfattelse, men vil – hvis lederen fortsat fastholder sin vurdering – både have ret og pligt til at efterkomme ordren. Efterkommer den ansatte ordren, og viser det sig efterfølgende at være korrekt, at ordren var ulovlig, vil et eventuelt ansættelsesretligt ansvar derfor alene kunne pålægges lederen. Efterkommer den ansatte ikke ordren, foreligger der efter traditionel juridisk opfattelse principielt set en tjenesteforseelse, men det må have al formodning imod sig, at ansættelsesmyndigheden i en sådan situation vil have tilstrækkeligt grundlag for at gøre ansvar gældende over for den ansatte.
- Den ansatte skal følge lovlige tjenstlige ordrer.
- Den ansatte, der bliver opmærksom på, at en ordre er ulovlig, skal gøre lederen opmærksom på forholdet.
- Hvis en ordre klart er ulovlig, må den ansatte ikke efterkomme ordren.
- I tilfælde, hvor der er tvivl om ordrens lovlighed, skal den ansatte efter traditionel juridisk opfattelse følge ordren, også selv om man efterfølgende måtte nå frem til, at ordren efter en samlet vurdering måtte anses for ulovlig. Hvis den ansatte nægter at følge ordren, må det imidlertid have al formodning imod sig, at ansættelsesmyndigheden vil have tilstrækkeligt grundlag for at gøre ansvar gældende over for den ansatte.
